图：1944年，各国代表齐聚芝加哥，起草《芝加哥公约》。
70年前，也就是1944年11月，以美国为首的同盟国敏锐地预见到，第二次世界大战即将结束时，需要构建新的国际民用航空秩序来保障战后国际民用航空运输业的发展。于是，航空先贤们齐聚美国芝加哥召开了国际民用航空会议，规划未来国际民航发展的宏伟蓝图，这次会议缔结了《国际民用航空公约》（简称《芝加哥公约》）。
国际民用航空秩序的基石
《芝加哥公约》序言中提到：“下列各签署国政府议定了若干原则和办法，使国际民用航空应按照安全和有秩序的方式发展，并使国际航空运输业务应建立在机会均等的基础上，健康地和经济地经营；为此目的缔结本公约。”经过与会各国深入和广泛地讨论，在《芝加哥公约》的基础上成立了国际民航组织，因而《芝加哥公约》也就成为国际民航组织的宪法性文件。
从某种程度上来讲，《芝加哥公约》可谓国际民用航空秩序的基石，二战后所形成的一系列有关民航的国际公约都是以本公约为基础，都未游离于其所设定的框架性文件中。从战后国际民用航空活动的发展来看，尽管科学技术的日新月异对国际民航业的影响是直接的，但是国际民航组织作为联合国的专门机构在构建国际民用航空秩序方面所发挥的作用是不容抹杀的。因此，其作出的突出性的贡献也赢得了国际社会的广泛认可。
图：1944年，各国代表签署《芝加哥公约》。
然而，当今世界与70年前相比，发生了翻天覆地的变化，这些变化将直接或间接地侵蚀着《芝加哥公约》的实施。春秋战国时秦国的法律改革家商鞅曰：“治世不一道，便国不法古。”这就需要全球航空运输业的利益攸关方，去共同面对航空运输业的挑战，凭借集体智慧，找到“治世”之“灵丹妙药”。
什么在“变”？
起草《芝加哥公约》的航空先贤们可谓深谋远虑。70年过去了，除了通过一些修正案以外，该公约并没有进行实质性的修改。但是，每一份国际文件只是特定时代的反映，是那个时代社会关系和原始缔约方达成特定的利益冲突平衡的反映。
过去70年，全球在许多领域发生了急剧性变化。许多新国家在世界地图上出现。2011年，南苏丹作为一个新国家加入国际民航组织，而在1944年他们并不是独立的实体。冷战持续了40多年，其结束带来了很多机遇和挑战。世界朝着全球化经济方向进步，国家边界和航空器国籍标志逐渐缩小。新问题和新挑战已经出现，这在70年前未曾遇到。
（一）危害民航安全的犯罪行为。在1944年芝加哥会议上，各国代表意识到欧洲和太平洋地区正在进行的战争，并且希望国际和平会很快实现。因而把由个人实施的非法干扰行为（不是国家）危害民航及其设施的安全——以非法劫持航空器的形式（劫机）、阴谋破坏航空器或者航空设施、传播虚假信息危害航空器安全、在用于国际民航的机场的暴力行为、为刑事目的滥用民航——应用在起草《芝加哥公约》的过程中，这种先见之明我们甚至不能想象。
但是，在20世纪下半叶，这些行为变成了对全球民航的严峻挑战，并能破坏公众对这种交通工具安全的信心。国际民航组织成员国则以最快的方式通过一系列民航保安文件的修订和以国际民航组织召开外交大会的方式协调一致来应对这一挑战。目前，这些法律文件属于在全球范围内最广泛地被接受的统一法律。并且，国际标准和建议措施及保安手册以紧急优先的方式先后出台，而且不断地更新和现代化。人类步入21世纪之后，尽管和平与发展已经成为国际社会的潮流，但各种地区冲突此起彼伏，尤其是随着经济全球化的发展，恐怖主义呈现蔓延之势，这突出的体现在2001年的“9·11”恐怖袭击事件中。这次事件表明国际民用航空安全已经成为民航界的头等大事，提高民航应对恐怖风险的能力已经成为各国刻不容缓的任务。为此，各国积极推动航空保安公约现代化。2010年，国际民航组织主持通过了《北京公约》和《北京议定书》；2014年国际民航组织主持通过了《蒙特利尔议定书》。
（二）航空自由化。航空自由化的发展对国际民用航空运输业影响的深度和广度，恐怕是航空先贤们所不曾预料到的。在经济全球化的趋势下，由美国推动的“航空自由化”早在20世纪70年代就已经启动。1978年6月8日，美国民用航空委员会针对“国际航空运输协会”享受反托拉斯法豁免问题发布《陈述理由法令》，拉开了推行“不管制”政策的帷幕。美国通过双边谈判，实行“分而治之”“各个击破”的策略，在国际上推行“航空自由化”。1992年，美国与荷兰签订了第一个《天空开放》协定，在亚洲第一个与新加坡签订了《天空开放》协定，在南美第一个与智利签订了《天空开放》协定。2007年，美国与欧盟签订《天空开放》协定，使得航空自由化不断向纵深发展。与此同时，随着地区经济一体化，亦呈现了航空区域化现象，出现了欧盟的航空运输统一市场，北美航空自由化协议，亚太地区经济合作组织推进地区的航空自由化等。1999年9月，亚太经合组织领导人举行非正式会议，在航空运输服务小组《待选报告》的基础上发表了《奥克兰声明》。亚太经合组织各经济体给予了大力支持，各成员国的领导也拥护《奥克兰声明》，并坚决支持建立一个更具有公平竞争机制的航空运输服务市场秩序，促进航空运输自由化的实现，为最终实现《茂物宣言》确立的目标努力。2007年11月，东南亚国家联盟成员国运输部长初步同意了航空旅行一体化路线图，并在2008年11月宣布了实施时间表。航空旅行一体化路线图进一步推动了东南亚国家多年的航空服务自由化计划。东南亚航空市场有希望于2015年成为类似于欧盟单一天空一样的市场。同时尽管中南美6国的安第斯协定、加勒比共同体航空协定、福塔莱萨协定、班珠尔协定的内容有所差别，但也在不断完善之中。
此外，其他的一些变化也不容忽视。空间技术在空管中的应用，对技术合作或者援助以满足全球民航安全的需求日益增加，电子数据处理应用到航空公司管理过程中，也改变了国际民航组织秘书处的工作方法。1944年，《芝加哥公约》只有52个成员国，而现在有191个成员国，这就意味着当今成员国中仅有27％的国家直接影响了本公约的起草，而其余139个加入本公约的成员国（73%）在公约起草中没有发挥任何作用。
应“变”之“灵丹妙药”
（一）航空保安。加强全球民用航空保安，目前也是国际民航组织的重中之重，主要通过以下措施来加强全球民用航空的保安：1、查明和监测现有类型对民用航空保安的威胁，并对正在出现的威胁制订有效的和有针对性的全球应对方案。2、 通过持续监测各国遵循国际民航组织各项规定的进展，确保其及时执行。3、开展航空保安审计，查明问题，并鼓励各国予以解决。4、制定、采取并推广新的或修订的方案和措施，为全世界的航空旅客改善保安状况，同时促进过境程序更有效率。5、开展并坚持航空保安培训项目和电子网络学习。6、鼓励各国在双边或多边基础上进行信息交流，以便增强各国之间在航空保安层面上的信心。7、协助各国培训参与执行航空保安措施和战略的各类人员，并酌情对此类人员进行认证。8、通过航空保安机制和技术合作方案协助各国解决与保安相关的问题。
但是，最近的一系列事件足以表明加强航空保安工作任重而道远。2014年，国际航空运输业也频遭厄运。7月17日，马航航班MH17在乌克兰冲突上空被击落，机上人员全部丧生。悲剧之所以发生，原因是多方面的，其中原因之一在于国际民航组织缺乏有效的制裁措施。一般来讲，国际公约本身并没有完善的强制制裁机制，所有的强制制裁机制都是由国际组织来承担的。《联合国宪章》对此作了专门规定。第七章明确规定：“对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法，允许采取集体制裁措施。”其中，第41条明确规定：“安全理事会得决定所应采取武力以外之办法，以实施其决议，并得促请联合国会员国执行此项办法。此项办法包括经济关系、铁路、航空、邮电、无线电及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交关系之断绝。”但依《联合国宪章》，只有联合国安理会才有权采取这些强制制裁措施。
因此，笔者建议，在讨论修订《芝加哥公约》时，各国可以考虑授予国际民航组织对不遵守与民航有关国际公约的成员国进行制裁的权力，唯有如此，才能保证国际民航组织足够的权威性，将犯罪行为扼杀在萌芽状态之中。
（二）航空自由化。在国际航空运输法律制度制定之初，多边法律体制没有被国际社会所认可，这是各国为了保护国家安全以及当时发展不成熟的航空业。但随着航空运输市场的成熟，现行有限的多边法律体制不能满足实践的需求，限制了航空运输的发展。尽管如此，对于航权交换目前尚有多边主义与双边主义之争，各国基于本国利益的考量在实践中的做法也不尽相同。因此，笔者建议，借鉴世界贸易组织《服务贸易总协定》航空运输服务附件的做法：仅将航空器修理和保养服务、航空运输销售和营销服务、计算机订座系统服务纳入多边贸易体制，将比较成熟的区域内的航空自由化体制纳入《芝加哥公约》，作为推进区域航空自由化的样板。但是，必须是各国能取得广泛共识的内容，例如欧盟。起草《芝加哥公约》时，并没有预见到的新现象是主权国家经济一体化的趋势及其政策和法律的逐渐一体化。欧盟是最先进的例子，这样的趋势在预期中可能被其他地理区域所遵循。
（三）争端解决机制。根据《芝加哥公约》第十八章，国际民航组织理事会有真正的司法权力并且理事会必须考虑自身为一个国际司法机关以国际法规则来行为。理事会的成员，当根据《芝加哥公约》第十八章行使职权时，由政府任命的国家代表必须以不偏不倚和司法的地位来行事。然而，理事会成员是主权国家，不是代表他们自己的个人。这样代表不可能以“不偏不倚的和司法的地位”来行事，他们必须遵循他们政府的训令。在任何情况下，占据优势地位的国际民航组织理事会大多数代表是外交官或者航空专家，而不是法律专家。理事会不可能被视为一个真实的由法官组成的司法机构。既然理事会是一个由各国组成的政治机构，根据本公约第十八章争议解决程序是不会也不可能是一个以国际法为基础的国际裁决，而是由主权国家执行的“外交仲裁”。他们的裁决可能以政策或者政治考虑或者公平为基础，而不是严格地以法律规则为基础。显然，建立一个全新的争端解决机制势在必行。因此，笔者的建议是，借鉴国际法院的模式或者世界贸易组织的模式来建立一套新的争端解决机制。
（作者系中国民航科学技术研究院法规标准研究所高级经济师，法学博士，主要从事国际法和国际航空法研究。）
新闻来源：中国民航报